作者：刘学良、袁梦、楚孔杨

一、    我国证券行政和解制度的立法发展

证券行政和解制度是一种兼顾对违法违规者经济制裁和对利益受损投资者经济补偿的执法方式，是旨在保护证券市场投资者利益的一项创新性制度。自2005年《证券法》第一次全面大修时，我国便开始启动了证券行政和解制度建构工作，但最终并未在立法中得以体现。历经十年讨论、研究和论证，证监会于2015年颁布了《中国证监会行政和解试点实施办法》（证监会令第114号，以下简称“15年《试点办法》”）及配套规范，标志着我国证券领域行政和解制度的正当性在各界达成共识，但由于执行层面制度的缺失，实践中行政和解的应用仍然过少。此后，该项制度在2019年开始活跃，并通过新修订的《证券法》建立了框架性、原则性与授权性的制度规范，也标志着我国第一次在法律层面明确规定了证券行政和解制度。2020年8月，证监会发布《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》（以下简称“20年《实施办法（征求意见稿）》”）向社会公开征求意见，在试点经验的基础上对15年《试点办法》作了多个方面的重要修改和完善。2021年10月，证监会发布了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，与证券法等有关规定相衔接，以期及时依法依规对投资者损失予以合理补偿。

二、    证券行政和解制度的适用

(一)    《证券法》第171条的解读

新《证券法》第171条规定，国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。

新《证券法》第171条为证券行政和解制度规定了一个框架性的构成要件：

1、时间要件。新《证券法》规定，对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，当事人可提出行政和解申请。与15年《试点办法》规定的“正式立案之日起满3个月”相比，新《证券法》对行政和解的时间要件做出了较为宽松的规定。同时，为配合新《证券法》的修改，20年《实施办法（征求意见稿）》进一步规定，当事人自收到中国证监会送达的案件调查法律文书之日起即可向证监会提出行政和解。至此，证券行政和解的申请时间不再受立案调查已经超过3个月的时间限定，从而降低了行政和解程序的时间成本，提高执法效率。

2、主体要件。新《证券法》规定，被调查的当事人可提出行政和解的书面申请。与15年《试点办法》“行政和解依当事人申请启动，证监会不得主动或者变相主动提出和解建议”相比，新《证券法》及20年《实施办法（征求意见稿）》均删除了证监会不得主动提出的限制。究其原因，从实践情况来看，当事人在收到预处罚决定书之前，并不了解案件情况，难以主动提出和解申请。此外，为便于当事人尽早了解情况，保障其申请和解的权利，20年《实施办法（征求意见稿）》还要求证监会应当在案件调查法律文书中告知当事人可以依照规定申请和解，完善行政和解的启动程序。

3、适用范围。按照这一规定，和解的适用条件大幅放宽，不再要求和解案件必须“案件事实或者法律关系尚难完全明确”,更加侧重发挥行政和解在节约执法资源、尽快补偿投资者损失等方面的综合性作用。规定中所提出的履行承诺和证监会终止调查，实际上便构成双方的行政和解。

(二)    证券行政和解的适用范围与条件

相较于15年《试点办法》规定的适用范围与条件，20年《实施办法（征求意见稿）》已经出现以下变化：

在案件类型上，20年《实施办法（征求意见稿）》删除了原办法限定的“涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为”，与新《证券法》相衔接。

在适用条件上，20年《实施办法（征求意见稿）》在沿用原办法对积极条件和消极条件分类的基础上进行调整。积极条件调整为案件已经过必要的调查程序，并且符合下列条件之一：案件事实难以完全明确；法律适用难以完全明确；当事人已经或者承诺采取有效措施，纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响；采取行政和解有利于保护投资者合法权益，提高执法效率，恢复市场秩序的其他情形。消极条件调整为以下几个方面：被调查当事人的行为涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理的不得和解；对于惯犯、累犯等不得和解；当事人就同一案件重复申请和解的，不适用和解程序。

此外，考虑到新《证券法》未对派出机构适用和解作出限制，且实践中派出机构立案查处的部分案件也有和解的需求，20年《实施办法（征求意见稿）》删除了15年《试点办法》关于派出机构查处的案件不得和解的规定。

三、    证券行政和解在实践中的运用

（一）证券行政和解案例简介

我们节选证监会官网公布的2件行政和解的案例，简要介绍如下：

1、高盛亚洲案（中国证券监督管理委员会公告〔2019〕11号）

2013年10月8日至2015年7月3日期间，高盛(亚洲)有限责任公司(以下简称“高盛亚洲”)自营交易员通过在北京高华证券有限责任公司(以下简称“高华证券”)开立的高盛经纪业务账户进行交易，同时向高华证券自营交易员提供业务指导。双方于2015年5月至7月期间的4个交易日的部分交易时段，从事了其他相关股票及股指期货合约交易。中国证监会于2016年7月对申请人的上述行为进行立案调查。

根据《行政和解试点实施办法》（证监会令第114号），证监会与高盛(亚洲)、高华证券以及高盛亚洲和高华证券的相关工作人员等9名行政和解申请人于2019年4月23日就下列事项的处理达成行政和解协议:（1）申请人已交纳行政和解金共计人民币1.5亿元。（2）申请人已采取必要措施加强公司的内控管理，并在完成后向中国证监会提交书面整改报告。（3）根据《实施办法（征求意见稿）》第29条规定，证监会终止对申请人有关行为的调查、审理程序。

2、上海司度案（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕1号）

2015年1月1日至2015年7月31日期间，司度(上海)贸易有限公司(以下简称“上海司度”)委托资产管理机构设立多个资产管理计划，并控制、使用资产管理计划开立的账户进行了交易，其行为涉嫌违反账户管理使用的有关规定。富安达基金、中信期货、北京千石资本、国信期货为满足上海司度的交易需求，为其设立资产管理计划，供委托人控制、使用，其行为涉嫌违反资产管理业务的有关规定。证监会对上述行为进行了立案调查。其后，上述五家机构及其相关工作人员(以下简称“申请人”)就其涉嫌的违法行为向证监会申请行政和解。

根据《行政和解试点实施办法》（证监会令第114号），证监会于2019年12月31日达成行政和解协议:(1)上海司度及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币6.7亿元，富安达基金及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币180万元，中信期货及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币1000万元，千石资本及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币235万元，国信期货及其相关工作人员已交纳行政和解金人民币100万元。(2)申请人已采取必要措施加强公司的内控管理，并在完成后向证监会提交书面整改报告。(3)根据《实施办法（征求意见稿）》第29条规定，证监会终止对申请人有关行为的调查、审理程序。

（二）证券行政和解案例分析

以上实践结果表明，15年《试点办法》实施以来，行政和解制度的运用较少，其积极作用远未得到发挥，主要表现在以下方面：

1、证券行政和解程序耗时长、效率低。根据证监会公布的两个成功案例，高盛亚洲于2016年7月被立案调查，2019年4月达成行政和解协议，耗时约33个月，和解金1.5亿元；上海司度等5家机构于2015年11月被立案调查，2019年12月31日达成行政和解协议，耗时约49个月，和解金6.7亿元。而将上述两个已成功实施的行政和解案例与证监会行政处罚、先行赔付、证券民事诉讼等违法责任承担方式比较，行政和解并没有体现出低成本与高效率的制度特征，与证券行政和解制度的建立初衷存在较大差距。

2、信息披露不完善。根据15年《试点办法》、《行政和解金管理暂行办法》等法律法规，行政和解协议应当载明当事人交纳行政和解金的数额、方式，同时投保基金公司收到行政和解金后，应尽快制定行政和解金补偿方案，并予以公示。目前，上述两个成功案例的行政和解金分配方案、执行情况尚未进行公示，我们无法得知其具体分配方案及执行情况等相关信息。

3、企业合规整改不规范。上述两份已披露的和解协议均要求，申请人已采取必要措施加强公司的内控管理，并在完成后向证监会提交书面整改报告。但截至目前，有权机关并未将企业内控合规的整改情况予以公示。此外，我国亦未在制度层面确立证券行政和解语境下企业内控制度的合规要点，及其与《证券法》证券合规要求的衔接。制度上的缺失和实操中的不完善可能使得在双方达成证券行政和解后，管理机构对违法企业的监督机制难以得到落实。

4、尚未落实证券行政和解的典型案例。上述两个成功案例的违法事实分别为“从事了其他相关股票及股指期货合约交易”的行为、“涉嫌违反资产管理业务的有关规定”的行为，并未符合15年《试点办法》规定的“涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为”才可适用和解的要求。值得注意的是，20年《实施办法（征求意见稿）》删除了上述限制性规定，对适用行政和解的案件类型进行了扩大。

综上，行政和解案件具有周期长、成本高、实践运用少的特点，目前具有代表性的两起案例亦超出了法律规定的行政和解案件的适用范围，而华仁世纪集团案则因触发了消极条件而未能行政和解，证券行政和解适用条件的严格或成为阻碍其发挥预期作用的重要原因。因此在行政和解试点经验的基础上，新《证券法》及20年《实施办法（征求意见稿）》均对其适用条件及范围大幅放宽，不再要求和解案件必须“案件事实或者法律关系尚难完全明确”,并对适用案件类型取消了限制，侧重发挥行政和解在节约执法资源、尽快补偿投资者损失等方面的综合性作用。

四、    结语

证券行政和解作为一种新型综合性执法方式，在化解行政资源与行政效率的矛盾、及时补偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有重要的制度价值。该制度自15年《试点办法》初步建立以来，经过多年试点经验的积累，通过新《证券法》、20年《实施办法（征求意见稿）》、《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》等一系列法律法规将试点工作中积累的有益经验做法予以固化。根据上文分析，行政和解适用条件的严格或成为阻碍其发挥预期作用的重要原因，从法律法规修订情况来看，证监会亦是基于这一基础逻辑，新《证券法》第171条对和解的适用条件大幅放宽，20年《实施办法（征求意见稿）》与新《证券法》衔接，对和解的申请期间、适用范围与条件做出了进一步详细规范和例外规定。

在行政和解制度建立伊始，我国证监会借鉴了美国、德国及我国台湾地区等域外成熟经验和做法, 但由于我国处于试点初期加之不同立法价值取向的影响,部分规则可能较其他国家更为严格，也阻碍了该项制度在实践中的运用。在经历一系列实践经验的探索和本土化过程后，我国对这一制度正在进行修改和完善，我们也期待证券行政和解制度进一步发挥其积极作用。